[19]从一般理论上讲，权力制约不能破坏权力间的平衡，不能侵害受监督机关的权力的核心领域。

而现行宪法在对按劳分配规范进行表述之时，未再拘泥于经典作家的构想，意味着对于原则一词也可进行灵活的解读。刘政主编：《〈中华人民共和国宪法〉通释》，中共中央党校出版社1993年版，第35页。

[33][苏]列宁：《国家与革命》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，人民出版社2001年版，第88页。[36]参见[德]马克思：《哥达纲领批判》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，人民出版社1997年版，第16页。三是法理学界，例如邵六益：《社会主义主人翁的政治塑造（1949—1956）》，载《开放时代》2020年第5期。其二，现行宪法删去了不劳动者不得食的提法，认为那属于口号式的语言。制宪完成之后，邓小平转而将按劳分配与防止两极分化、实现共同富裕联系在一起，这是《邓小平文选》第二卷与第三卷的重要差异。

[61]参见邓小平：《坚持按劳分配原则（1978年3月28日）》，载《邓小平文选（第2卷）》，人民出版社1994年版，第101-102页。[35]1999年修宪以后，公有制下的以按劳分配为原则、不排除其他分配方式，与总体分配格局上的以按劳分配为主体、多种分配方式并存，已经不再具有解释学意义上的实质区别。但在行政复议个案过程中实现高效便民的原则，更重要的在于行政复议机关能够更有效率、更加灵活地回应复议申请人多元、现实的救济需求，切实体现出现代行政法治的基本原则——行政效率性原则。

其三，《行政复议法》的修改是行政复议法制改革的阶段性总结，法律修改方案尚不能一劳永逸地解决行政复议法制存在的所有问题，且会在探索前行中出现新问题，因此，作为阶段性总结的法律修改还需要为行政复议法制不断革新提供前行方向和发展空间。[13] 作为化解行政争议主渠道的行政复议，其对于公正的追求，也是其重要的制度功能，也影响行政救济体系的整体性。[8]江必新：《论行政争议的实质性解决》，载《人民司法》2012年第19期，第13-18页。[29]周婉玲:《试论我国行政复议制度的改革》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第64页。

[24]《立法技术规范（试行）（一）》就立法目的与立法依据的表述规定，立法目的的内容表述应当直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列。[46] 本文认为，复议机关共同被告制度是立法者为了解决现实问题而做出的制度创新设计，考虑到行政诉讼体制与行政复议体制本身均处在改革过程中，因此，该制度的运行可能存在配套措施不完备和偏离制度设计初衷等潜在问题。

[3]2021年8月初，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，确立了今后五年法治政府建设的总体目标，明确到2025年，政府行为要全面纳入法治轨道。[30] 随着相对集中行政复议权和行政复议委员会试点经验的总结，类似智库、参谋功能的行政复议咨询委员会逐渐成为一种路径。[23]立法目的是立法者和制度设计者对于行政复议功能的期待，而行政复议的功能定位则随着理论研究和现实需求，不断进行着学说定性上的衍变和实际运用、功能发挥的变化。伴随法治国家、法治政府、法治社会一体建设进程，我国在国家治理体系和行政救济体系的顶层设计中，逐渐明确了行政复议作为化解行政争议的主渠道这一制度定位，[1]为《行政复议法》的修改提供了方向性指引。

在法律修改过程中，由于对一些争议问题无法达成共识，或者一些试点方案的评估工作还无法给出最终的、可靠的结论，那么这一问题的修改方案在态度上则是趋向温和、妥协、过渡的。在2014年《行政诉讼法》修改之前，就存在着一些行政复议机关及其公务人员为了不当被告、少担风险而简单地维持原行政行为的现象。[47]一方面，规章和上级机关的规范性文件一般属于下级机关的执法依据，被申请机关和复议机关都应当遵守、尊重。关键词:  行政复议 化解行政争议 行政监督 行政复议法 公益行政复议 我国行政复议制度发源于1990年《行政复议条例》，成型于1999年《行政复议法》。

行政复议通过将行政争议化解在行政系统内部来增强民众对政府合法性的认同。此前，早在2014年《行政诉讼法》的修改之时，立法机关就表达了应当把行政争议解决的主战场放在行政复议上的观点。

这也是2014年《行政诉讼法》修改增设复议维持共同被告制度的基本考量之一，意在通过这一制度倒逼行政复议实质解决行政争议，以增强解决行政争议的主渠道作用。（2）相对集中，仅明确集中部分政府和政府部门的行政复议职权，未被调整复议职权的政府和政府部门仍然继续受理行政复议案件。

[12]杨海坤、朱恒顺：《行政复议的理念调整与制度完善——事关我国〈行政复议法〉及相关法律的重要修改》，载《法学评论》2014年第4期，第22页。行政复议的主渠道定位并非是孤立的，而是在行政救济体系中纠纷解决机制之间作出的协调。此外，行政复议还是行政专业领域内的监督，行政复议机关具有专业能力和业务经验，能够对行政争议中的专业问题进行准确判断，不存在法官是法律专家而非行政专家那种能力局限问题。而且，提起行政复议申请的行政相对人，整体上是理性的行为群体，在复议机关客观公正依法做出复议决定之后，在合理诉求得到一定满足的情况下，多数人未必会在行政争议解决道路上抱持很高预期地执意把后续程序走下去。[35]根据《行政诉讼法》第62条第2款的规定，作出维持决定的复议机关在行政诉讼中作为共同被告。《征求意见稿》在复议意见书和复议建议书的基础上，增加了约谈制：行政复议机构可以同时约谈有关行政机关负责人、责令限期整改或者通报批评。

[7]王万华：《行政复议法的修改与完善研究——以实质性解决行政争议为视角》，中国政法大学出版社2020年版，第9页。法院系统从行政复议制度空置空转会增加行政诉讼压力这一问题出发，认为应当通过共同被告制度来督促复议机关履行职责。

[30]沈福俊：《行政复议委员会体制的实践与制度构建》，载《政治与法律》2011年第9期，第72页。[11]信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第73页。

但在制度设计上强化了检察机关对于行政机关的法律监督（可惜该项制度的前期改革过程中关于检察机关支持诉讼方面的关注和举措不多）。[43]（4）从行政诉讼实践来看，复议机关共同被告案件在司法审查对象的确定、举证责任的承担等微观技术操作上面临着难题。

[32]咨询型的行政复议委员会，不影响复议机构的独立性，也不会挑战首长负责制，符合行政复议的行政性，但在增加复议公正性、促进复议化解争议方面的作用有限，这应当是今后行政复议委员会改革需要不断完善的问题。[2]刚刚印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》也再次强调提出，要发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，将此作为新发展阶段的法治政府建设的一项重要任务。这一定位为《行政复议法》的修改和行政复议制度的完善提供了方向性指引。在《行政诉讼法》的修改过程中，草案是由人大常委会法工委主持起草的，但法院系统似乎具有比行政机关更高的话语权或更为主动。

[51] （二）统筹复议指导案例制度 虽然我国还不是判例法国家，但司法实践中逐渐建立完善统一、规范、严格的行政审判（包括其他审判领域）的指导案例制度已逐渐显示出积极功用，值得借鉴和完善。此外，行政复议机关应当尽可能采用复议申请人容易理解的方式，向其说明行政复议决定的依据和理由，增加其理解、认同和接受行政复议结果的程度。

[42]（3）从行政复议实践来看，复议机关不是在法庭应诉，就是在去法庭应诉的路上，应诉压力巨大导致其作为行政机关的正常工作受到消极影响，同时浪费了法律资源。（三）强化行政复议指导功能 行政复议不仅是监督行政机关依法行政和纠正违法行为的过程，同时也是被申请复议机关纠正错误认识和改进职能工作的过程。

因此，《征求意见稿》对于发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用的表述，是对行政监督、权利救济的总结，[25]而非是对原立法目的的替换或者基础性改变。2020年《征求意见稿》对此作出了回应，其第44条第1款规定行政复议机关审理行政复议案件，依照法律、法规、规章，参照行政规范性文件。

[45]对于复议机关能否作为被告参加行政诉讼的问题，《行政复议法》与《行政诉讼法》在修法中似乎呈现了不同的考量。[15]近年来，行政复议主渠道定位的强调，与其说是行政复议自身性质或功能的更新，毋宁说是行政复议制度预期定位的回归。推进行政复议体制改革，整合行政复议职责，畅通行政复议渠道，2022年前基本形成公正权威、统一高效的行政复议工作体制。《行政复议法》将立法目的确定为行政监督和权利救济，[18]在此基础上，2007年颁布实施的《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）则强调了解决行政争议的作用。

（三）关于行政复议的被告设定 经过复议的行政诉讼案件，复议机关能否作为被告，一直以来争议不断。行政复议职权配置的分散，容易背负官官相护的负面形象，行政复议机关专门性不足，行政复议工作人员数量偏少，大大削弱了行政复议的功能。

在行政公益诉讼中，检察机关和审判机关的参与并不能完全实现公共利益的保护，还需要依赖行政机关的执行效果。未来，随着行政复议委员会实践经验的积累以及行政体制改革的推进，可以将行政复议委员会建成各级政府配置的行政复议组织，并实行双轨制，即普通的行政复议案件由行政复议委员会审理和决定，重大、疑难、复杂或其他特殊的行政复议案件由行政复议委员会提出咨询意见和裁断建议并由同级政府作出决定。

而行政系统则从复议机关作为被告疲于应诉这一问题出发，认为复议机关不应当作为被告，或者至少不应这么频繁地作为被告应诉。基本内容是指：立法目的＋立法精神＋法律价值＋法律原则。